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陈晓枫 严倩:传统监察权正当性的法优德w88优德中文官方网站析论及其现代转化
2019年09月06日 09:52 来源:《江苏行政学院学报》(南京)2018年第6期 作者:陈晓枫 严倩 字号
关键词:监察权/正当性/法优德w88优德中文官方网站/转化

内容摘要:

关键词:监察权/正当性/法优德w88优德中文官方网站/转化

作者简介:

  内容提要:国家监察体制改革促成了监察委员会的产生,使监察权成为新的政治权力类型。以监察委员会为核心的监察体系则源于中国的民族优德w88优德中文官方网站基因及特色政治环境。传统中国社会的监察权,源于中国特有的国家组织形式和公权力体系划分式样,其与西方国家的监察权存在着本质区别。传统监察权契合了中国特有的法优德w88优德中文官方网站基础,并在历朝历代得以不断完善和成熟,最终形成了专属的权力载体机构、系统的权力运行机制和清晰的权力内涵。当传统监察权遇上现代社会,既有必要遵循传统中国社会的法优德w88优德中文官方网站规则,亦得结合社会时势变化而进行相应转化,从而进化成兼具传统优德w88优德中文官方网站和现代文明的“公共权力”。

  关 键 词:监察权/正当性/法优德w88优德中文官方网站/转化

  作者简介:陈晓枫(1955- ),男,河北望都人,博士,武汉大学法学院教授,博士生导师,主要研究方向为中国传统法律优德w88优德中文官方网站;严倩,武汉大学法学院博士研究生。武汉 430072

  官吏贪渎和不良行政应该如何治理?这是世界各国都在探索的疑难问题。在新一轮的国家机构改革方案中,监察权作为“中国大陆政治权力的新族”[1]引发了学界的广泛关注,尤其关于监察权的性质问题更是聚论无决。既有论著认为,监察权的性质大体可分为两类:其一,“传统三权说”,认为任何公权力均无法脱离立法权、行政权和司法权的范围,监察权也不例外,应属于司法权或行政权;[2](P287)其二,“新型独立权力说”,认为监察权是一种与行政权、审判权、检察权相平行的新型复合性国家权力,具有独立于传统三权的权力属性。[3]然而,这两类学说各有缺陷,前者仍立足于西方的三权分立,忽视了现代监察制度的发展,后者则过度关注新兴权力的独立性,忽略了权力的民族优德w88优德中文官方网站基因及其所处的政治环境。我国现行政治体制要求立法机关产生行政机关和司法机关,行政机关和司法机关皆向立法机关负责并报告工作。看似行政权和司法权得到了分置且由不同机关掌握,但其设立不等于权力独立,二者仍属于立法权之下的职能分工。新兴的监察权亦是如此,由人民代表大会产生,虽无法在西方的三权分立体系中找到精准对应,但与中国国情和政治体制改革的需求深刻契合。监察委员会的设立具有浓厚中国传统优德w88优德中文官方网站特色,主要得益于中华民族传统制度优德w88优德中文官方网站的积淀与传袭,是对中国当前有中华法治特色的法权运行状态及社会组织规则的正确反映。基于此,从法优德w88优德中文官方网站角度解读中国监察优德w88优德中文官方网站,方能实现传统优德w88优德中文官方网站与现实制度之间的有机接洽,进而证成监察委员会设立的合理性。

  一、传统监察权正当性的法优德w88优德中文官方网站基础

  政治权力的划分与国家的组织形式紧密相关,每一种权力均与国家最初的组织法安排相对应。若一个国家在组织过程中着力于分权制约,自然会偏向各种权力置于同等位置且相互辖制;反之若偏重于集权统一,则易于将权力划分到不同的位阶,统一为最高权威的核心权力所服务。换言之,监察权在一国公权力体系中的地位、表现形式等均受一国法优德w88优德中文官方网站的影响。传统中国社会的监察权,源于中国特有的国家组织形式和公权力体系划分式样,其与西方国家的监察权存在着本质区别。

  (一)以“虚拟授权和军事战争”为内核的国家建构模式

  中国以农业立国,其突出特点在于生产方式将社会组织固定在特定场域,地缘政治的框架下依然是以血缘关系为内核。从氏族向国家的发展过程中,部族之间通过武力征服不断扩大疆域,但以血缘规则为基础的国家治理原则并未发生实质改变。早期国家构建方式是扩族为国,政权的正当性来源于战争的胜利,而战争胜利的根本因素被认为是虚拟的“上天”的庇佑。上天统摄万物,其至上权威通过战争胜利的方式被集中赋予战胜部族的首领,权力获得从一开始便具有综合性和集中性特点。部族之间以战争结果为基础,通过盟、誓、封赐等方式,利用宗法拟制的手段人为的确定相互之间的尊卑贵贱。以这种方式建国后,战胜部族首领成为“天子”,具有疆域内最高的综合性权力,卑属部族通过自上而下的授权获得地方治理权。此后,这种组织形式和层级关系则转化为国家政权体系的原始组建构架。这种以虚拟上天授权和军事战争为内核的国家建构模式,其政权的正当性是基于“上位”天的信任和许可而非“下位”民的支持和契约,由此君主与臣民之间形成的是尊卑有序的支配与服从关系。当这种尊卑有序的等级格局化为传统中国社会最为稳固的统治基础,以皇帝为核心的统治阶级自然会不遗余力地维护这一格局的时代延续,其中最为直接有效的方式莫过于根据社会主体间的不同身份与等级而配属不同的权利和义务,并用法律的形式予以确认。

  对于皇权统治秩序而言,官吏是治国之双刃剑,“‘吏正’可使民诚笃,‘吏邪’则使民刻薄;用奸吏‘行弊政’,‘治薄民’,国家危矣”[4]。同时,官僚集团与君主并不具备天然性的血缘纽带联系,其权力的无限扩张最终只会对皇权造成威胁,特别是皇权与相权之间的矛盾更是历朝无法化解的难题。故此,只能扶持一股完全听命于皇帝又专司官吏监督的政治势力,实现官吏与民众的分开治理。长达数千年的御史监察制度源此而生,它既是维护传统社会尊卑秩序的伦理产物,亦是保障皇权统治秩序的政治产物。在御史监察体制之下,御史专司纠察百官且直接对皇帝负责,相当于将官僚集团装入了监察的牢笼,防止其权力脱离皇权的控制。该体制也为卑不犯尊提供了一种间接的突破方式,即民众可通过代表更上位的“尊”的御史来实现对官僚集团的监督。如朱元璋曾在午门外设立“登闻鼓”,鼓励冤屈民众击鼓鸣冤,并由专门的御史负责处理。尊卑有序的等级格局在这种治理范式中得以巧妙维持,皇帝、官僚集团、民众均在一定程度上实现了自身的需求。

  (二)以“一元和合”为本质的国家公权力体系划分式样

  与西方自然法“强调上帝和世界的二元性与紧张关系”[5](P121)不同,中国在自然与世俗社会的关系层面历来强调天人合一。一方面,国人习惯于将天地万物的始源归结于“天道理气”等原始同一状态,强调本体与事物、整体与个体的原始统一,并将该理念灌输于家、国、族和天下等系统,从而建构起整个社会“万物归一”和“一”统摄“多”的秩序架构。传统中国社会的政治运行受该等兴发娱乐官方网站理念的作用,最终形成了一元和合的权力结构类型。在整个政治权力系统中,一元权威为核心,所有分支权力均来源并服从于这一核心。皇权作为政治权力系统的一元权威核心,对其他所有权力实行统辖和合,而立法权、行政权、司法权等均是皇权的配属,围绕皇权利益进行运作。皇帝通过任命职官的方式将自身的一元权力按照等级原则逐层下分,塑造阶层明显、制衡相佐却又统一集权的权力体系,进而将皇权的辐射范围延伸到社会治理的每一个层面。恰如王亚南先生所说:“两千年的历史,一方面表现为同一形式的不同王朝的更迭,同时又表现为各王朝专制君主,通过他们各别文武官吏对农民施行剥削榨取的支配权力的转移。”[6](P31)而在这些文武职官中,承载监察职责的御史正是实现集权布局的关键枢纽,是所谓“一县之众必由于令,一郡之众必由于守,守之权归于按察,按察之权归于天子”。①结合一元和合这一权力结构类型来审视,传统监察机构的发展整合,监察权作用范围的不断扩充便有合理解释。

  优德w88优德中文官方网站的沉淀注定中国监察权的独具特色。其一,对官吏的监察很难通过司法权的制衡得到实现。传统中国社会本就追求息讼和无讼,试图通过和谐大同来实现国家的长治久安,这便注定司法权在权力体系中处于弱势地位,不可能像西方一样赋予民众普遍诉权,司法权也就无法凭借诉权对其他权力进行限制,仅仅是社会管理的一种工具。其二,中国的监察路径不是自下而上,而是由上而下。传统监察权在很大程度上是皇权为了规范和限制官僚集团肆意妄为的政治产物,如此既可保障专制统治秩序,也可间接通过规范官吏的行为而保障民众的合法权益。监察路径只有从皇帝自上而下,方能具备权威性和高效性。

  (三)与西方国家监察权的优德w88优德中文官方网站差异

  西方国家普遍属于海洋商贸文明,社会受商贸习惯规则的影响崇尚平等协商和政治均势,故以契约形式确定每一个构成群体权利义务,在早期国家形成中发挥了重要作用。恰如霍布斯的社会契约理论所认为,国家的建立源于每一个成员让渡出一部分天然自由,以此作为换取国家保护的契约对价。这部分天然自由在让渡给国家后,便转化为类型各异的权力,客观上要求与之相对应的国家机构作为容器予以承接和实施。[7](P79)

  以契约理念主导的国家社会语境下,早在公元前8世纪左右的希腊城邦,便已初具权力制衡理念和混合政体雏形。亚里士多德《政治学》中认为城邦国家的职能大体分为三个方面:一是与公共事务有关的议事职能,二是行政职能,三是司法职能。在国家职能实施过程中,君主、贵族、平民各阶级均不能超越其他阶层的政治地位,他们通过共同参与国家事务的方式使得各自的利益在政体中实现,从而达到政体的稳定。古罗马时期,波利比乌斯通过观察斯巴达的政治制度,塑造了“人民大会——执政官——元老院”三位一体的合作和制衡模式,明确提出将不同权力分由不同的机构行使。文艺复兴后,洛克和孟德斯鸠则分别从代议制论证了立法权和法律执行权的分离以及司法权在国家权力运行中的重要性。从公权力职能上划分立法、行政、司法,三者之间相互监督和制衡。这一体系中,司法权以维护各阶层地位平等和各权力平衡实施为目标,并通过设立一定的规则和程序以及普遍授予民众诉权的方式来保障这一目标的实现。

  由此可见,西方国家组织形式源于社会契约,国家政权的正当性来自民众授权,国家的职责在于保障民众安全并为之谋取福利,最终促使形成了立法权、行政权、司法权三权分立的公权力体系,这些均与传统中国社会有着本质区别。国家公权力独立并获得合法合理论证后,权力的扩张性势必会与民众所代表的私权利形成冲突,如立法权可能会通过不利于部分民众的法案,行政权更是由于其直接对应国家法律的行使和国家事务的管理而极易在行使过程中发生不良行政行为。对此,民众基于西方国家的组织基础而天然享有对国家监督的权力,自然也不会允许任何一种公权力对让渡权力的原始主体进行侵害。绝对独立且对民众进行普遍授权的司法权油然而生,民众可通过普遍司法管辖对侵害自身权益的立法权、行政权进行广泛监督。与此同时,自希腊城邦时期便得以发源的议会式监察亦得以延续。“欧洲监察权制度在英国议会制中获得充分发展后,为美、法等国所效仿。民主制的权力架构基础,使监察权在权力系统中获得了独立的支撑基础,属实质性权力,弹劾权是权力分支间达致力量均衡的重要机制。随着议会制在世界传播,监察弹劾权作为议会监督政府手段的基本模式得以确立。”[1]其典型有瑞典的议会监察专员制和芬兰的监察使制度。

作者简介

姓名:陈晓枫 严倩 工作单位:武汉大学

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