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郑智航:法治中国建设的地方试验 —个中央与地方关系的视角
2019年10月08日 15:52 来源:《法制与社会发展》2018年第5期 作者:郑智航 字号

内容摘要:

关键词:

作者简介:

  作者简介:郑智航,山东大学法学院教授,博士生导师。

  内容提要:国家试错策略论、制度竞争论和法治先行论是当下解释地方法治试验的几种基本理论。这几种理论有一定解释力,但也存在不足之处,难以从总体上解释地方法治试验生发的原因,也无法看到国家整体主义与地方法治之间存在的张力。新中国成立后,特别是改革开放以来,中国不断维系和延续着国家整体主义模式。中国地方法治试验就是在这种体制背景下进行的。这种体制结构限缩了地方法治试验的操作空间,致使地方法治试验难以完全按照地方的实际情况和意图展开。在进行地方法治试验时,地方政府会在国家整体主义与地方利益之间进行微妙的平衡。要想使地方法治试验充分发挥作用,就必须重塑国家整体主义体制结构,优化央地关系,并在此基础上扩大地方法治试验的范围。

  关 键 词:地方法治/央地关系/有效治理/意识形态  Local Rule of Law/the Central-Local Relation/Effective Governance/Ideology

  标题注释:本文系国家社会科学基金一般项目“国家建构视野下的地方法治试验研究”(18BFX039)的阶段性成果。

  一、地方法治试验的既有解释及其存在的问题

  改革开放以来,党和政府高度重视法治建设,采取一系列举措推进中国的法治进程,并逐步实现从依法治国到全面依法治国,从建设法治国家到建设法治中国,从建设法律体系到建设法治体系的历史飞跃。在依法治国、全面推进法治中国建设的大背景下,作为法治国家建设重要“试验田”的地方法治试验犹如雨后春笋般不断涌现,成为大力推进法治中国建设的一股新的重要力量。各地纷纷采用“决定”“规划”“纲要”或“意见”等形式,将法治中国建设的具体目标进行层层细划。例如,江苏省《法治江苏建设纲要》提出,到2020年,基本实现政治生活、经济生活、社会生活的法治化的总体目标。浙江省《关于建设“法治浙江”的决议》,从健全社会主义民主、发挥人大及其常委会职能作用、全面推进依法行政、切实维护司法公正和加强法制宣传教育等方面,对建设“法治浙江”进行了具体部署。山西省《“法治山西”建设实施纲要》提出,到2020年,山西省应当实现法律、法规和规章得到有效贯彻实施,执法体制得到基本完善,民主制度得到进一步完善,司法体制得到进一步健全,全民法治意识得到增强,法律服务体系得到有效完备的法治建设的总体目标。“法治湖南”“法治吉林”“法治广东”等决议也相继出台。在这些决议的指引下,各地纷纷采取措施,探索本地法治建设的基本路径和方式。法学界将此现象概括为“地方法治试验”,并对这种现象的生发原因进行了深入的研究。总结起来,主要有以下几种理论解释。

  第一,国家试错策略论。这种观点认为,试错策略既是中国改革和法治发展的基本经验,也是解释地方法治为何兴起以及如何建构的逻辑起点。①为了降低全国性、全方位推进法治的风险,中国采取了先试点探索后逐步跟进,逐渐向全国推广的基本策略。一方面,地方是法治国家的承载体,没有地方法治就没有国家法治。当下中国如火如荼的“法治某省”“法治某市”“法治某县”建设都是在国家的驱动下按照国家战略向地方层层推进的。另一方面,国家在推进法治建设过程中,采取先行先试和选择性试验的方式,为国家整体的法治建设探索提供了示范性样本。②

  第二,制度竞争论。柯武刚和史漫飞认为,在市场竞争中,只要购买者保持敏感关注,并投入交易成本以使其消息灵通,销售者之间的经济争胜就会刺激产品创新和工艺创新。③学者们将这种关于买卖双方互动过程的学说引进到对地方法治试验的分析中。他们认为,地方政府及政府中的“代理人”为人们提供优质的“非市场提供的产品与服务”和“政府供给产品与服务”,可以吸引特色资源,推动地方发展,发挥竞争动力学优势。为了招商引资,发展地方经济,各个地方都通过优化社会治安、提高政府工作效率、放松管制和改进法院司法等手段,来提升当地法治发展水平。这种基于资本流动驱动的法治建设竞争,既有效地规范了地方政府的行政行为,又促成产权保护机制的生成。④

  第三,法治先行论。这种观点认为,经济发展水平高意味着资源的利用效率高,从而也更易引发纠纷,因而对法律也就提出了更高的要求。就目前而言,中国东部地区经济与社会发展水平要高于西部地区,因而具有先发优势。东部地区会在其经济与社会“先发”的基础上,在国家法制统一的原则下,率先推进区域法治化。这种先行法治化现象,可以从以下几个细节看出来:(1)法治先行地区加大地方立法的程序化、民主化、科学化和本土化;(2)行政法治的先行性特征较为明显;(3)积极探索司法机制和司法理念的创新;(4)法治实践在社会综合方面存在诸多领先表现。⑤

  以上几种理论有一定解释力,但也存在不足之处,难以从总体上解释地方法治试验生发的原因,也无法看到国家整体主义与地方法治之间的复杂关系。这种关系集中表现在中央管辖权与地方治理权之间存在一定的张力,不利于地方政府解决实际问题能力的充分发挥。这也在客观上压缩了地方法治能够有所作为的空间。因此,中国当下存在的国家整体主义,是思考地方法治生发以及具体运作的基本出发点。

  国家试错策略论看到了中央政府在法治发展进程中的主导作用,但是,过于简单地理解了中央与地方的关系。国家整体主义是当下中国的一种主导思想,但是发生了一定的制度变迁,中央管辖权与地方治理权之间也存在一定的微妙的平衡关系。在这种平衡关系中,地方政府不再是单纯的中央政府意志的执行机关,而是有一定的自主性和自我意志。当与中央意志不一致时,地方往往出于自身利益的考虑,而采取一种权宜之计。地方法治也就容易演变为地方应对中央的权宜之计,使地方法治建设流于形式和表面化,从而使中央法治建设目标被悬置,难以落地生根。⑥

  制度竞争论忽视了国家整体主义体制的存在,无法看到地方法治存在和运作的空间对其实践的制约和影响。从整体上讲,地方是依法治国方略的落实者和国家宪法法律的实施者,必须承担维护国家整体的制度功能。⑦这一任务要求地方法治在进行制度创新时,必须捍卫法律的统一性。因此,地方法治的存在和运作空间较小。同时,制度竞争论在理论上预设了地方政府对于法治的忠诚态度。当下中国法治工具主义色彩还是较为浓厚的。地方出台的大量制度要么简单地复写上级法律和制度规范,要么擅自扩大地方政府行政管制权。从实际效果看,地方政府通过地方法治建设,难以达到制度竞争论主张的优化投资环境的目的。

  与制度竞争论一样,法治先行论也忽视了国家整体主义对地方法治实践的影响。按照法治先行论的逻辑,地方法治在经济不发达地区难以进行,也没有必要。然而,经济并不先行的中部、西部省份也在进行地方法治试验。这完全与先行法治化学说的理论构想相反。在笔者看来,国家整体主义结构不断通过组织结构和组织行为,将事先设定的法治建设目标传导到地方政府,是地方法治实践在全国范围内展开的一个重要原因。各个地方政府若不贯彻和落实,就会比其他地方“慢半拍”。这与“全国上下一盘棋、拧成一股绳”的要求不符。

作者简介

姓名:郑智航 工作单位:山东大学法学院

职称:教授

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