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【文萃】章文光 宋斌斌:从国家创新型城市试点看中国实验主义治理
2019年04月15日 09:26 来源:《中国行政管理》2018年第12期 作者:章文光 宋斌斌 字号
关键词:国家创新型城市;实验主义治理;政策扩散;政府间关系

内容摘要:

关键词:国家创新型城市;实验主义治理;政策扩散;政府间关系

作者简介:

  “国家创新型(试点)城市”的政策实验从2004年开始,至2018年共确定了78个试点城市。这一政策实验的过程经历了地方自发动员,中央赋权认可,央地互动筛选,试点成熟扩散等多个阶段。在此过程中中央与试点地方,试点与非试点地方经历了权力下放与再集中,融合式共同学习与信息往复反馈等多层次多维度的交互过程,最终推进政策实验的成熟推广。“国家创新型城市”十多年的政策实验为探寻中国改革实践经验以及探索中国公共政策过程“黑箱”提供了一个难得的窗口,也为我们探索“央—地”互动模式下的中国实验主义治理理论提供了契机。

  中国从“政策试点”到“政策筛选”再到“政策推广”的渐进式改革作为一种典型的政策实验方式,被视为改革开放取得丰硕成果的重要因素。总体来看,现有关于中国政策实验的研究存在两点局限,一是缺少理论拓展,很多研究关注于将政策试点作为解释政策适应性发展和中国经济奇迹的原因。二是缺乏宏观统合,现有文献往往研究政策试点、政策扩散等单一过程。本研究试图通过描述“国家创新试点城市”所体现出的中国政策“试点—筛选—扩散”过程,以中央—地方动态交互的视角对中国实验主义治理的理论框架进行拓展,结合中国情境分析中国政策实验发生的流程、机制、动力、集(分)权、评估等问题。

  一、国家创新型城市试点的历史阶段

  自2003年党的十六大提出科学发展观,到2017年党的十九大提出加快建立创新型国家发展战略以来,随着政府对创新治理的重视,围绕“国家创新型城市”政策实验,中央与地方政府在长期互动,动态集(分)权和共同学习的过程中,逐渐形成较为全面、清晰的政策实验脉络。总体而言,中国“国家创新型城市”政策实验分为三个阶段:2003-2010年为小规模试验阶段,中央释放政策信号,地方政府分散试验,中央与地方共同学习形成明确政策目标;2010-2016年为大规模试验阶段,中央政府从地方试点中筛选出经过检验的“典型经验”,在进一步修改后吸收到国家政策中,以国家战略的形式大规模试点。在深圳市试点经验的基础上,国家创新型城市建设开始上升为国家战略;2016年至今为政策实验推广阶段,中央减少地方赋权,通过互动筛选,明确了符合自身偏好的政策工具,开始推进政策扩散。

  二、国家创新型城市试点所体现的实验主义治理

  与传统的实验主义治理理论相比,中国的“中央—地方”政府间互动关系更为复杂多元,在不同试验阶段,彼此间的主体关系、运作模式、核心机制、赋权模式和评估手段都有其独特之处。通过分析“国家创新型城市”政策实验,有助于深入探索中国创新治理的独特实验主义框架。

  (一)纵向、横向间府际互动与实验主义治理

  中央与地方、地方与地方间的纵向与横向关系是中国实验主义治理的重要因素。在“国家创新型城市”政策实验过程中,中国中央与地方政府间呈现出交互式的互动关系和整体式的“试点—筛选—扩散”运作模式。

  1.中央—地方关系层面,“国家创新型城市”实验过程反映中央的原则性指导和地方的主动性试验。国家创新型城市采取地方主动申请,国家考核审批并不定期公布的模式。在实验过程中,中央与地方互动将特定的政策创新在治理网络中形成机制,将隐性知识转化为显性知识,从而突破扩散的障碍边界,推动扩散进行。

  2.地方—地方竞争层面,“国家创新型城市”实验过程反映了地方政府两个层面的竞争,一方面是通过政策创新取得市场优势,促进资源流入,提高创新绩效的竞争,另一方面是通过政策创新获取中央关注,赢得本地官员职业晋升优势的竞争。总体上看,在政策试点过程中,试点城市之间、非试点城市之间、试点城市与非试点城市之间、各地方官员之间都存在着广泛而复杂的竞争关系。

  (二)政策试点与实验主义治理

  1.从政策目标看,“国家创新型城市”实验过程中中央政府有总体政策目标,无具体政策目标,各地方政府积极实验多种政策工具。具体政策随各城市面临的不同情况有所不同:沿海较发达地区更多强调发展模式转换、创新驱动和资源环境协调发展的政策目标;中西部欠发达地区更多制定承接产业转移,改变资源依赖,促进经济发展的政策目标。

  2.从政策工具看,各创新型城市发展规划中都包含“供给政策工具”“环境政策工具”“需求政策工具”。但具体细则有较多差异,如东部较发达地区经济基础较强,创新环境较成熟,多采用供给政策工具,在人才引进,资金扶持上大力投入;而西部欠发达地区经济实力有限,多采用环境政策工具,希望通过提升政府公共服务能力,为技术创新等科技活动提供有利的政策环境,间接影响并促进科技创新和新产品开发。

  3.从调动资源看,地方试点以调动经济资源为主,几乎未调动政治资源。虽然各个创新型城市都在自身发展规划中强调了建立创新机制,但由于其无法调动更多政治资源,往往都停留在政策主张和政策目标层面,很少形成落实细则。

作者简介

姓名:章文光 宋斌斌 工作单位:北京师范大学政府管理学院

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